自今年10月起,委内瑞拉和圭亚那两个南美国家围绕埃塞奎博地区的争端再度登上热搜,引起国际社会关注。从委内瑞拉单方面进行军事建设,到两国在国际法院正面交锋,再到委内瑞拉于12月3日举行全民公投以“决定”该地区主权归属,这一历史遗留问题正在以数十年罕见的形式持续发酵。

目前巴西军方已经进入高度戒备状态,美国和圭亚那也对美军驻扎该国的设想具有共同意愿。12月7日,美国驻圭亚那大使馆还宣布美军南方司令部与圭亚那国防军在当天举行联合空中军演。委圭双边的领土主权争端是否会持续升级,并将南美地区变成下一个冲突热点?在全球各地冲突此起彼伏的大背景下,外界对此尤为敏感。

要理解委圭两国此次为何再起领土争端,需要理解两点:一是埃塞奎博地区缘何成为两百年来难解的争议领土问题?二是这场纠纷为何在今年此时突然闹大,甚至出现了军事建设、全民公投等单方面改变现状的激烈行为?

埃塞奎博地区面积约15.95万平方公里,处于南美洲唯一的英语区国家——圭亚那的实际管辖下,地处埃塞奎博河以西,与委内瑞拉东部边界接壤,占圭亚那国土面积的三分之二。由于黄金、钻石、铝等矿产资源丰富,在圭亚那和委内瑞拉独立建国之前,埃塞奎博自15世纪开始先后遭到西班牙、荷兰、英国殖民者来回争夺,今天的领土争议根本上还是殖民时期的历史遗留问题。

1777年西班牙建立的委内瑞拉都督府便包括了今天存在争议的埃塞奎博地区,而埃塞奎博河正是西属委内瑞拉都督府与荷属埃塞奎博(今圭亚那领土)的分界线世纪晚期,英国殖民者逐渐占领了这一地区的荷属殖民地,并于1796年占领了埃塞奎博地区。

当时西班牙并未松口放弃这一地区,但疲于应对此起彼伏的殖民地独立运动,已然无暇顾及。英国旋即在1831年正式将这一地区与周边控制的前荷属殖民地合并组建英属圭亚那。几乎在同一时刻,历经1811年宣布独立以及十年的“大哥伦比亚共和国”时代,委内瑞拉于1830年正式成为独立主权国家,并自独立伊始便宣布埃塞奎博地区是其领土的一部分。埃塞奎博主权归属争议问题由此产生,并持续至今。事实上,两国(以及圭亚那的前宗主国英国)对该地区归属的合法性与正当性来源有着互相冲突的解读,决定了两国很难在这个问题上达成底线共识。委内瑞拉认为,自己是原西班牙殖民地的领土继承者,而当年的西班牙殖民者只把所谓的“圭亚那领土”划给了荷兰人,其中并不包括埃塞奎博地区。

而英国殖民者从一开始就宣称包括埃塞奎博在内的整个“圭亚那地区”是长期不受有效管治的边远地区,其原住民常年与荷兰人同在一片土地上生活,跟西班牙无关。因此无论是占领荷属殖民地、联合组建而成的英属圭亚那,还是1966年脱离英国独立的主权国家圭亚那,其主权领土都包含埃塞奎博地区。

基于这种近乎“无解”的主权合法性之争,该地区不时爆发摩擦与冲突:1895年委内瑞拉危机爆发,美国应英委双方请求出面干预,并以1899年巴黎仲裁庭将大部分领土(以及所有的金矿)划给英属圭亚那而暂告一段落(但委内瑞拉始终不承认裁决结果);1966年的英委圭《日内瓦协定》约定各方组建混合委员会、努力找到解决方案;1970年的委圭《西班牙港议定书》约定将主权争议搁置12年,然而此后不再续期,重回“各说各话”,只能诉诸联合国仲裁……

委内瑞拉(黄色部分)索求的埃塞奎博地区(红色斜线部分),其余红色部分为圭亚那其他领土

查韦斯上台后,委内瑞拉在这一问题上“先兵后礼”,既有过出动军机等主动的军事行动,以宣示主权存在,也一度在古巴前领导人菲德尔·卡斯特罗的建议下缓和双边关系,查韦斯甚至在2004年访问圭亚那期间称考虑将结束这一争端。但随着委现任总统马杜罗上任,这个历史遗留问题近年来再度升温。

一个直接诱因,在于本就富含金矿的埃塞奎博又发现了“黑色黄金”——石油。美国智库战略与国际研究中心(CSIS)指出,2015年至2021年埃塞奎博北部海域发现了大量的离岸石油储量。根据英国广播公司(BBC)的最新报道,圭亚那目前累计石油储量可达110亿桶,意味着该国一跃进入世界20大石油储量国之列。很快,圭政府在该海域公开招标、发放石油开采执照,引得埃克森美孚等石油巨头竞相前往、寻求商机。

突如其来的石油红利让圭亚那成为近年来全球增长最快的经济体之一(2022年人均GDP达1.93万美元,今年国际货币基金组织预计可达6万美元),自然令以石油工业为经济命脉的委内瑞拉分外眼红。委政府以总统令形式将这些海上油田划入委内瑞拉领海范围,并出动海军和空军,驱赶、扣留圭亚那船只,战机飞跃圭亚那城市。不堪其扰的圭亚那遂于2018年向国际法院提交请求书,就委内瑞拉不承认1899年国际仲裁结果的做法提起诉讼。

到了2023年,除了外部因素(国际法院宣布对圭亚那提出的这一争端有管辖权,同时圭政府顶住压力,在9月19日授权埃克森美孚等六家跨国石油公司继续在争议海域钻井采油),马杜罗在2024年总统大选临近、反对派人士咄咄逼人之际,进一步发起这次全民公投,被批评者视为“转移公众视线、大打民族主义旗号”,意在为总统竞选加分。

委内瑞拉12月3日的全民公投包括五个问题,可谓个个敏感:拒绝1899年巴黎仲裁庭的裁决;只承认1966年《日内瓦协定》(委圭两国对其文本解读不同);不承认国际法院对埃塞奎博争端的司法管辖权;反对圭亚那的海洋划界方案;成立委内瑞拉“埃塞奎博圭亚那州”、给当地居民发放委公民身份……简言之,此次公投触及的问题,都是外界眼中单方面改变现状之举。

当地时间2023年12月4日,委内瑞拉加拉加斯,委内瑞拉总统马杜罗参加全国选举委员会活动。会上马杜罗表示,他有“一项计划”来恢复委内瑞拉对近16万平方公里的埃塞奎博地区领土的“历史性权利”,但他并未详细说明实现这一目标的战略。 IC photo 图

对于这一“无约束力”的公投,委国家选举委员会表示95.9%的民众对这五个问题都投下了赞成票,选举委员会主席埃尔维斯·阿莫罗索称此次公投收到了1055万多张选票,是“历史性”的结果,但没有说明这到底是指的投票人数还是针对上述五个问题的答案总数。由于公投当日各投票站都显得安静冷清,恩里克·卡普里莱斯等反对派人士和国际媒体都质疑本次公投的真实投票率。更不用说公投开始前,包括科里娜·玛查多在内的部分反对派人士便反对公投,希望向国际法院提起诉讼、解决争端。

委内瑞拉国内对“公投收复主权”的做法意见尚不统一(尽管各派在埃塞奎博主权归属问题上具有基本共识),国际社会对此举更是充满了担忧或反对的声音。圭亚那自不必说:在委内瑞拉公投当日,该国民众自发组成人链,支持埃塞奎博继续处于圭亚那的主权治下;圭总统伊尔凡·阿里通过社交平台脸书发表讲话,以“无所畏惧”之说抚慰民众,承诺圭政府将全力捍卫国家边界。

此外,国际法院在公投前已经要求委内瑞拉保持克制、避免单方面改变现状,而其对现状的定义正是“圭亚那对这一地区(埃塞奎博)实施有效管理和控制”。英联邦、加勒比共同体、美洲国家组织等国际组织均发表声明,谴责委内瑞拉公投的“非法性”,声援圭亚那。向来在埃塞奎博问题上力挺圭亚那的美国、巴西两个美洲大国,更是密切关注事态的变化。

当地时间2023年11月15日,委内瑞拉加拉加斯,民众参与活动,支持对埃塞奎博地区进行协商性全民投票。11月15日,由执政党控制的国民议会要求最高法院协助政府推动12月3日的公民投票。在投票期间,公民将被问及是否同意吞并与圭亚那有争议的埃塞奎博地区。 IC photo 图

目前外界最大的关切不在于公投这一举动本身,而是此举之后埃塞奎博局势是否会罕见地升级,甚至酿成继俄乌、巴以之后的又一个地区冲突热点。公投之后,马杜罗并未停止行动,而是顺势在12月5日宣布将批准在埃塞奎博地区开采油气、矿产等资源,并为委内瑞拉石油公司(PDVSA)、委内瑞拉圭亚那公司(CVG)两家国营企业提供相应的埃塞奎博当地补贴。

在圭亚那做好最坏打算、应对“前所未有的紧张状态”的情况下,由于该国与委内瑞拉军事力量差异悬殊(圭亚那现役军人约4000人且武器匮乏;委内瑞拉现役军人超过12万人并在主战坦克、步兵战车、装甲输送车等装备方面极具优势),一旦出现直接军事冲突,圭亚那只能寻求美国和巴西的军事援助甚至干预。

事实上,巴西仍在继续往其北部毗邻委圭两国的边境地区增兵,并与圭亚那保持军事交流和情报分享。美国此前表达过驻军意愿,美国驻圭亚那大使馆的声明也强调了加强与圭亚那的军事伙伴关系。圭亚那更是主动向联合国安理会求助、邀请美军直接协防埃塞奎博地区。西半球最大的两个国家均支持圭亚那且军队严阵以待,意味着任何擦枪走火都有可能演变成多方博弈下的地区冲突。

当然,无论是现在的美国、巴西和圭亚那一方,还是主动采取行动的委内瑞拉,以军事冲突乃至战争手段实现领土诉求尚不具备足够的可行性。英国《金融时报》分析指出,委内瑞拉之所以选择在此时“冒险”,或许是利用了俄乌和巴以冲突吸引国际视线的时机,这从侧面表明不到万不得已,美国并不希望同时将军事力量投入到又一个热点地区,巴西、乌拉圭等地区国家同样不希望就此“选边站队”。

而站在委内瑞拉的角度,此时“一鼓作气、收复失地”同样绝非上策。从委政府的主观意愿来看,如果真如反对派竞争对手玛查多等人所说,马杜罗举行全民公投只是为了动员民族主义情绪、让自己暂时摆脱通货膨胀、食物短缺等施政不力的困境,以赢得明年大选为目的,那么他决不能让这样的“手段”给自己带来更大的损伤、阻碍自己实现政治目标。这也决定了委政府打“埃塞奎博牌”的同时不希望自己真正陷入军事冲突的泥潭。

即便委政府想不惜一切代价拿下埃塞奎博地区,在客观层面也存在相当程度的限制。一方面,正如牛津大学全球安全项目主任、助理教授安妮特·埃德勒(Annette Idler)的分析,委内瑞拉要想以军事手段进入埃塞奎博地区,只能调动边境地区的部队,而问题恰恰在于委政府对边境地区控制力度有限。指挥不动这些部队,就意味着委内瑞拉很难找到办法顺利拿下埃塞奎博。

更何况委军还面临着地理上的障碍:委内瑞拉与埃塞奎博的接壤地带热带雨林密布,很难行军穿越,除非借道巴西进入该地区。但加强边境军事部署的巴西军方已经强调,委圭“任何一方都无法利用我们的领土”,事实上也阻断了委内瑞拉行军的可能。

另一方面,如果委政府执意强取国际社会普遍承认的圭亚那领土,就意味着又一轮国际制裁的到来,这对于委内瑞拉刚缓过来没多久的经济无异于致命打击。到了那时,今日公投所显示的“民意基础”或许将变得不堪一击——假如因为领土争端升级导致经济制裁和民生困顿,民众在这一议题上对委政府和马杜罗的态度极有可能转为不满,更不要说此次全民公投本就存在疑点。

显然,埃塞奎博主权争议是当事双方几无共识的难解问题。无论是出于历史恩怨还是现实利益之争,它不可避免地会随时引爆摩擦。如何妥善应对这样巨大的分歧,维持当事国家和周边地区的和平稳定,这个平日里不甚起眼的地方始终考验着相关国家与政府的耐心与智慧。

作者 admin

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